Une Véritable Cour Pénale Internationale ; Pourquoi le Nouveau Procureur Devrait Regarder Au-Delà de l’Afrique

La Cour pénale internationale a été créée en 1998 avec une mission apparemment mondiale, mais l’objectif de son travail a longtemps été beaucoup plus restreint. À ce jour, les 44 personnes inculpées par le tribunal sont des Africains. Ces dernières années, la CPI a ouvert des enquêtes sur des cas en dehors de l’Afrique, notamment en Afghanistan, en Géorgie et dans les territoires palestiniens. Mais la cour reste obsédée par un seul continent. Dix de ses 14 enquêtes actives concernent l’Afrique.

Plusieurs pays africains – notamment l’Afrique du Sud, qui a tenté de se retirer de la CPI en 2016 – se sont rebellés contre la Cour, certains affirmant que sa réticence à enquêter sur les pays occidentaux est la preuve de son caractère « impérial ». Consciente de ce bilan, la Cour a commencé ces dernières années à porter son regard au-delà du « Sud global » et à soumettre les citoyens des pays occidentaux à un examen minutieux. Cela a déclenché une réaction furieuse. En 2020, les États-Unis ont sanctionné à titre préventif les responsables de la CPI pour avoir ouvert une enquête en Afghanistan qui pourrait atteindre le personnel américain. Une vague de démocraties libérales occidentales a demandé au procureur de la CPI de ne pas ouvrir d’enquête sur les crimes de guerre prétendument commis par Israël dans les territoires palestiniens, affirmant qu’une telle enquête dépasse le mandat et la compétence de la Cour.

L’écart apparent de la Cour par rapport à sa tradition de discipliner les Africains augmente les enjeux pour son avenir et sa capacité à fonctionner. La CPI est principalement financée par certaines des démocraties libérales qui contestent désormais ouvertement la Cour. Mais s’il ne parvient pas à élargir véritablement le champ de ses activités, le CCI restera un symbole de l’hypocrisie de l’ordre international libéral. En février, les États membres de la CPI ont élu son troisième procureur en chef, l’avocat britannique Karim Khan, qui a prêté serment le 16 juin. Le nouveau procureur doit maintenir le cap et mener une enquête approfondie et traduire en justice ceux qui ont commis des atrocités, non peu importe où ils ont eu lieu et quelle que soit l’opposition à laquelle il est confronté.

LA LOI POUR TOI MAIS PAS POUR MOI
La CPI a vu le jour après une tentative de plusieurs décennies d’établir un mécanisme permanent pour mettre fin à l’impunité pour les « crimes atroces » les plus graves, y compris le génocide, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, les Nations Unies ont reconnu la nécessité d’établir une cour pénale internationale pour poursuivre ces crimes. Le projet est entré en hibernation pendant la guerre froide mais a été relancé au début des années 1980. En 1989, alors que l’Union soviétique vacillait, l’Assemblée générale des Nations Unies a demandé à la Commission du droit international, un organe consultatif juridique des Nations Unies, de reprendre les travaux sur une cour pénale internationale. En 1994, l’ILC a rédigé un statut pour un tel tribunal. Sa version finale a été adoptée quatre ans plus tard en tant que Statut de Rome, le traité fondateur de la CPI. Seuls sept États ont voté contre le statut et 120 États ont voté pour. La création de la CPI a marqué un moment charnière dans l’élaboration du droit international et dans la montée de l’ordre mondial libéral et cosmopolite de l’après-guerre froide qui présumait la propagation inévitable du libéralisme et de ses valeurs prétendument universelles.

Dans son fonctionnement, cependant, la CPI a consacré un ordre juridique international beaucoup plus restreint, un ordre qui présumait effectivement que les crimes d’atrocités graves ne sont du ressort que du monde non occidental. Les puissances occidentales ont réagi avec inquiétude aux récentes tentatives de la CPI d’ouvrir des enquêtes en dehors de l’Afrique, exerçant des pressions sur la Cour et imposant des sanctions à son encontre. Ce faisant, ils ont révélé la compréhension tacite selon laquelle le droit pénal international s’applique à certains plus qu’à d’autres.

Certains États occidentaux ont défendu la nécessité d’établir la CPI dans la conviction que la compétence de la cour serait principalement axée sur le Sud global ou à la périphérie de l’Europe. Mais d’autres États, comme la Chine, la Russie et les États-Unis, n’ont pas voulu être soumis à la juridiction de la Cour et ont choisi de ne pas adhérer à la CPI. Cette préoccupation explique, par exemple, leur insistance pour que la CPI soit placée sous la supervision du Conseil de sécurité de l’ONU – au sein duquel ils exercent un pouvoir disproportionné – une proposition rejetée par une écrasante majorité d’États du Sud. Les États sont parvenus à un compromis établissant une relation formelle entre le Conseil de sécurité de l’ONU et la CPI, mais cela n’a pas suffi à convaincre les grandes puissances de se joindre à nous. Les États-Unis – le leader de facto de l’ordre international libéral – n’ont pas adhéré à la CPI parce qu’ils estimaient que devenir soumis à la loi et à l’ordre international était un prix trop élevé à payer. Washington craignait surtout que son personnel militaire ne soit poursuivi à La Haye.

Les pays africains ont fait diverses demandes concernant le type de tribunal qu’ils voulaient voir sortir des négociations de Rome. Ils voulaient que l’institution naissante soit indépendante, impartiale et libre de toute ingérence des membres du Conseil de sécurité de l’ONU et d’autres États puissants. Ils espéraient que la nouvelle cour permanente inaugurerait un système international égalitaire qui protégeait les États les plus faibles et fournirait un frein aux grandes puissances. Mais la CPI n’était pas ce genre de tribunal.

LA COUR OUVRE
Le premier procureur de la CPI, l’avocat argentin Luis Moreno Ocampo, qui a servi de 2003 à 2012, a choisi de se concentrer sur l’Afrique et les accusés africains. Les interventions de la CPI ont irrité de nombreux États africains et l’Union africaine, qui ont affirmé que l’action de la Cour entravé le règlement pacifique des conflits. Les États africains ont également fait valoir que les chefs d’État devraient bénéficier de l’immunité de poursuites pendant leur mandat, conformément au droit international coutumier. Deux affaires, en particulier, ont mis en évidence une rupture entre les pays africains et la CPI : l’émission par la CPI de mandats d’arrêt contre le président soudanais Omar el-Béchir en 2009 et 2010 pour des accusations liées au génocide au Darfour et la convocation en 2011 délivrée à l’actuel Le président kenyan Uhuru Kenyatta (alors vice-premier ministre) accusé de violences liées aux élections en 2007 et 2008.

Le successeur d’Ocampo, l’avocate gambienne Fatou Bensouda, a tenté de combler le fossé entre la cour et l’Afrique. Une partie de cet effort consistait à élargir la gamme des enquêtes au-delà du continent. Elle a ouvert des enquêtes en Afghanistan, au Bangladesh et au Myanmar (en lien avec le déplacement des Rohingyas), en Géorgie et dans les territoires palestiniens. Le dernier jour de son mandat, elle a demandé aux juges du tribunal l’autorisation d’ouvrir une enquête aux Philippines. Le bureau de Bensouda a également obtenu des condamnations pour des crimes sexuels et sexistes, le recrutement et l’utilisation d’enfants soldats et des crimes pour la destruction du patrimoine culturel, innovant ainsi dans la jurisprudence du droit international.

Le bureau de Bensouda a montré une plus grande volonté de défier les grandes puissances au risque d’encourir un contrecoup et des sanctions ciblées. Sa décision en décembre 2020 de ne pas poursuivre les soldats britanniques pour des crimes de guerre commis en Irak était déconcertante, mais les enquêtes en Afghanistan et dans les territoires palestiniens amèneront le tribunal dans des eaux inconnues et pourraient définir le mandat de son successeur.

LE NOUVEAU PROCUREUR
Le nouveau procureur sera scruté de près sur ce qu’il fera ensuite. Contrairement à ses prédécesseurs, qui ont été élus par consensus, Khan a été nommé après un cycle électoral tumultueux au cours duquel les États membres de la Cour ont eu du mal à se mettre d’accord sur un candidat. Après plusieurs tours de négociations, ils ont tenu un vote à bulletin secret. Khan a été élu après le deuxième tour de scrutin.

Khan entre dans son nouveau rôle avec une vaste expérience du droit pénal international des deux côtés de la magistrature. Il a travaillé dans un certain nombre de tribunaux internationaux, tels que ceux traitant du Cambodge, du Rwanda et de l’ex-Yougoslavie. Khan a déjà travaillé comme avocat de la défense, procureur et conseil des victimes. Il a également été l’avocat de la défense de suspects de premier plan : Charles Taylor du Libéria, William Ruto du Kenya, Saif al-Islam al-Kaddafi de la Libye et Jean-Pierre Bemba de la République démocratique du Congo. En 2018, il a dirigé une équipe de l’ONU enquêtant sur les crimes commis par l’État islamique, également connu sous le nom de Daesh, en Irak.

Ce que Khan fait avec les enquêtes en cours en Afghanistan et dans les territoires palestiniens se répercutera bien au-delà de La Haye. L’enquête de la CPI en Afghanistan se concentre sur des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre présumés commis dans le pays depuis mai 2003. Elle couvrira probablement la conduite non seulement des talibans et des forces nationales afghanes, mais aussi de l’armée américaine et du personnel du renseignement. Les États-Unis ne sont pas partie à la CPI, mais l’Afghanistan l’est ; les actions du personnel américain dans le pays pourraient relever de la compétence du tribunal. Cette enquête a incité l’administration Trump à imposer des sanctions aux responsables de la CPI qui cherchaient à geler leurs avoirs et à les empêcher d’entrer aux États-Unis.

L’administration Biden a annulé les sanctions, mais la voie à suivre reste délicate pour Khan. S’il procède à une enquête qui met sous surveillance des responsables et des militaires américains, il risque d’exacerber les tensions avec les États-Unis. L’opposition à la CPI est une question bipartite aux États-Unis, et les présidents des deux parties ont refusé de soutenir ou de coopérer avec la cour. Mais si Khan cède aux pressions politiques des grandes puissances, il pourrait nuire davantage à l’image et à la légitimité de la cour.

La Cour pénale internationale à La Haye, Pays-Bas, janvier 2019
La Cour pénale internationale à La Haye, Pays-Bas, janvier 2019
Piroschka van de Wouw / Reuters
L’enquête ouverte de la CPI dans les territoires palestiniens – qui se concentre sur les crimes présumés commis dans les territoires occupés, y compris Jérusalem-Est, depuis juin 2014 – pose des défis similaires pour Khan. Le bureau du procureur estime que le personnel israélien et les groupes palestiniens ont commis des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité à Gaza et en Cisjordanie. Bien qu’Israël ne soit pas partie à la cour, les territoires palestiniens le sont, donc la cour pourrait enquêter et inculper le personnel israélien pour leurs actions là-bas. L’enquête pourrait déterminer si les forces israéliennes ont commis des crimes de guerre pendant la guerre de 2014 à Gaza et si le Hamas et d’autres groupes palestiniens ont commis des crimes de guerre en tirant des roquettes sans discernement sur des villes israéliennes. Israélien les responsables pourraient également faire face à des accusations de crimes contre l’humanité pour l’expansion des colonies israéliennes en Cisjordanie. L’enquête pourrait s’étendre pour couvrir la récente flambée de violence cette année.

La CPI a fait face à un énorme contrecoup pour cette enquête dans les territoires palestiniens, et cette pression ne fera qu’augmenter à mesure que Khan s’installera dans son nouveau rôle. Benjamin Netanyahu, lorsqu’il était Premier ministre israélien, a insisté sur le fait que l’enquête de la CPI équivalait à des « édits antisémites ». L’Australie, le Canada, l’Allemagne et les États-Unis, entre autres États, ont également condamné l’enquête, arguant que le tribunal n’a pas compétence sur les citoyens israéliens parce qu’Israël n’est pas partie au tribunal. Ils contestent également le statut de la Palestine en tant qu’État aux fins de l’adhésion et de la saisine de la CPI. Khan devra décider de poursuivre ou non l’enquête. S’effondrer sous la pression nuirait davantage à un tribunal déjà en difficulté. La CPI apparaîtrait à nouveau comme une institution qui consacre un système juridique international à deux niveaux, obligeant certains pays à respecter une norme qu’elle n’exige pas des autres.

Khan doit veiller à ce que toutes les parties impliquées dans les conflits en Afghanistan et dans les territoires palestiniens fassent l’objet d’enquêtes justes et approfondies et soient tenues de rendre des comptes. L’action du tribunal est nécessaire dans les deux cas. La CPI est un tribunal de dernier recours, et les États peuvent toujours enquêter et poursuivre leur propre personnel en premier. Mais il est clair que ni Israël ni les États-Unis ne sont disposés à le faire.

Les enjeux sont élevés. Le tribunal et le système de justice internationale plus large centré à La Haye soulignent les contradictions de l’ordre mondial libéral, qui épouse l’universalité en théorie mais exonère en pratique l’Occident tout en disciplinant et condamnant le reste. Mais la CPI peut gagner une plus grande légitimité et progresser vers un monde plus juste où les auteurs de crimes atroces, quels qu’ils soient, seront tenus pour responsables. Pour ce faire, Khan devra résister à la pression inévitable, enquêter et, si nécessaire, inculper les Occidentaux accusés des crimes les plus graves imaginables.

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